「大市场 小政府」── 我们恪守的经济原则

行政长官曾荫权

一位记者上星期一问我，「十一‧五」经济高峰会提出的策略性建议是否秉承积极不干预政策。我回答说，「积极不干预政策」是前财政司夏鼎基爵士使用的字眼。香港特别行政区政府近年喜欢以「大市场、小政府」来形容香港特色的资本主义。我们会在「小政府」的规限之下配合市场的需要，尽力支持及推动经济发展。对于私营界别可以自己做的事，政府不应对市场作任何干预。我认为我们的工作不应囿于笼统的口号。

「积极不干预政策」并非一项非黑即白的政策。夏鼎基爵士一九八○年也提及：「有些人会认为这政策不过是放任主义，说起来好听一点罢了，有人认为这不过是政府『什么都不管』的态度。但事实并非如此：积极不干预政策建基于一个观点，就是在一般情况下，如果政府试图规划私营机构的资源分配，以及阻挠市场力量的运行，政府的行动最终都会徒劳无功，而且更会损害经济增长，对于开放型经济体系就更加如此。」他说：「我是用『积极』来形容『不干预』的... ...这其实是指：当政府遇到要求作出干预的建议时，不会纯粹因为其性质而惯性认为建议不正确... ...政府会权衡轻重，仔细考虑支持和反对采取干预行动的理据... ...然后，政府才作出积极的决定，研判利害所在。」尽管，「在绝大部分情况下，我们得出的结论都是不干预比较有利。」

回想夏鼎基爵士出任财政司时，全球的经济思维深受福利国家与社会主义计划思想影响，凯恩斯经济学者主导着许多国家的公共政策辩论，大政府、福利主义、国有化与政府干预广受认同。

香港七十年代的经济十分波动。一九七三年的股灾后，本港经济步入衰退。接着，发生了两次石油危机，港元一九七四年起自由浮动，又触发更强烈反应。在严重的通胀下，经济前景更加不明朗。

夏鼎基爵士认为，香港要应付这些挑战，必须让市场力量自己发挥作用。他当时提出「积极不干预政策」，是要抵挡不断要求政府干预的压力。

七十年代以来，世界发生了不少的变化。内地的快速经济改革，东西欧的经济阻隔结束，全球化年代开始。如今，自由贸易、市场自由化和公开竞争的意识已广为接受，认为是经济成功的处方。

在这个发展历程中，香港有一个共识，就是政府在经济的基本角色，是为市场提供一个有效运作架构，并在市场运作明显失调时采取行动。

但随着香港的经济发展，经济须要转型，政府政策也不能一成不变。例如，政府从八十初的金融危机汲取教训，建立起完善的货币与银行架构；一九八七年股灾后，我们改革了证券市场，为此后二十年发展成为国际金融中心奠下稳固基础；在一九九七年之后的金融及经济风暴中，我们进一步开放金融业，开放电信、资讯科技与广播市场；最近几年，我们让地铁及领汇上市；去年，我们修改税制，以利于香港进一步发展成为资产管理中心；现在，我们正研究加强竞争政策架构，并就如何扩阔税基谘询公众。这些都是政府不能不承担的责任。

还有，政府与政府之间的经贸谈判，也不能留给市场处理。我们积极参与关税及贸易总协定谈判、世贸谈判，捍卫自由贸易，受到其他贸易伙伴敬重。随着我们与内地的经济联系发展，我们主动与中央政府商讨如何能加强联系，并在二零零三年推出CEPA。政府的角色，责无旁贷。

除了回应市场发展外，我们另一经济政策是维持小政府原则。今天，我们以公共开支占本地生产总值的比例，来监控政府的规模。这方式已经沿用三十多年。夏鼎基爵士在一九八一年的财政预算案中指出：「香港公营部门的相应体积由一九七五年的百分之十六点二上升至一九八○年的百分之二十一点二．．．公营部门决不可以无止境地增占社会资源．．．其直接结果，是削弱市场面对急速变化的国际经济环境的应变能力」。在这方面，我们现时面对的处境与夏鼎基爵士于一九八一年所面对的并没太大分别。

历任财政司曾以不同方式描述他们的经济政策和指导原则。彭励治爵士（一九八一年至一九八六年出任财政司）说：「政府仍然坚持下列的宗旨：支持自由市场经济。」翟克诚爵士（一九八六年至一九九一年出任财政司）说：「若政府对私营部门的干预减至最少，让市场自由发挥作用，经济效益通常就最大」。麦高乐爵士（一九九一年至一九九五年出任财政司）说：「香港的经济哲学是不难说明的。这就是我们鼓励创业、奉行低税制、奉行自由市场及自由贸易。」他说，他所指的「承诺」「或可称为共识资本主义」。我出任财政司（一九九五年至二○○一年）时强调「最大的支持、最少的干预，以及审慎理财」。梁锦松出任财政司司长（二○○一年至二○○三年）时认为，政府的角色是「积极为市场发展创造条件」。我们现时的财政司司长唐英年的方针则是「市场主导，政府促进」。

多年来，历任财政司以不同的词汇来描述香港的经济状况，反映出政府对本港经济变化和需求的回应。不同的词汇是需要的，也是重要的，因为这样能以日常惯用的语言，让市民有效、准确地了解政府政策。不过，单以一句口号式的用语，不能管窥今日我们经济政策的全豹。如果你仔细研究香港经济政策，你会发现过去五十多年来的财政司的经济理念一脉相承之处，在于我们并没有背离行之有效的自由市场经济哲学。

事实上，香港一直以来都是自由巿场的典范。过去十二年，香港一直获美国传统基金会和费沙尔学会评定为全球最自由的经济体系。

一九九六／九七年度，我首次以财政司的身份发表财政预算案时，强调政府对经济所作的努力是「提供基本的法律及规管架构，作为发展自由公平巿场的基础」；「透过奉行小规模政府，以及奉行税率低、稳定而明确的税制，鼓励企业发展」；及「妥善管理公共财政，以满足巿民对现代化的基础建设、更完善的居所及健康护理服务，以及更优良的学校和社会福利的要求」。去年，我作为行政长官发表首份施政报告时，提到主要的经济策略之一是「在『大市场、小政府』的原则下，鼓励企业精神和公平竞争」。

香港是高度外向型的经济体系，这特质逼使我们必须配合全球巿场的力量。《基本法》亦订明，我们须要维持资本主义的经济体系，确保贸易和金融服务的巿场自由。然而，我们虽然肯定巿场竞争的重要性，但并不表示政府可以袖手旁观，处于被动。正如我们在「十一‧五」高峰会的讨论上找到明显而广泛的共识，就是在面对世界和内地的急速变迁，在采纳有利巿场的方针的同时，必须采取主动，研究如何结合政府与市场力量，为社会整体提供合适的平台，贯彻「大市场、小政府」的理念，缔造最能支持经济发展的环境。